Die Redebeiträge zur Tagung.

Zentralverband des Deutschen Handwerks

Meine sehr verehrten Damen und Herren,

der von der Europäischen Kommission im Februar 2004 vorgelegte Entwurf für eine Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt hat eine europaweite Diskussion bei den unterschiedlichsten Interessengruppen ausgelöst. Auch das Handwerk hat sich intensiv mit diesem Richtlinienentwurf auseinandergesetzt, da es in mehrfacher Hinsicht von den geplanten Regelungen betroffen ist. Die Zielsetzung der Europäischen Kommission, mit diesem Richtlinienentwurf bestehende Hemmnisse bei der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung im Binnenmarkt zu beseitigen, ist zu begrüßen. Doch für die Erreichung dieser Zielsetzung wählt der Richtlinienentwurf einen Regelungsansatz, der weit über das hinausgeht, was zur Verwirklichung eines Binnenmarktes erforderlich ist. In dem Bemühen, eine möglichst weitreichende Liberalisierung der Dienstleistungserbringung im Binnenmarkt zu erreichen, schießt die Kommission oftmals über das Ziel hinaus. Mehrfach ignoriert sie gewachsene wirtschafts- und sozialpolitische Strukturen in den Mitgliedsstaaten und beschwört damit die Gefahr einer Nivellierung von Wirtschafts- und Sozialstandards auf unterstem Niveau herauf.

Lassen Sie mich zunächst einige Regelungsansätze nennen, die im Grundsatz in die richtige Richtung gehen, in der konkreten Ausgestaltung jedoch oftmals mehr Probleme als Lösungen schaffen. Die Artikel 5 bis 8 enthalten eine Reihe von Vorschlägen zur Verwaltungsvereinfachung.
Ein Vorschlag, der die uneingeschränkte Unterstützung des Handwerks findet, ist die nach Art. 6 vorgesehene Einrichtung von einheitlichen Anlaufstellen (One-Stop-Shops), bei denen alle Verfahren und Formalitäten zur Aufnahme einer unternehmerischen Betätigung abgewickelt werden können. Derartige zentrale Anlaufstellen sind nicht nur im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Niederlassungen zu begrüßen, sondern generell mit Blick auf Existenzgründungen. Dieser Vorschlag könnte ein wichtiger Impulsgeber für den nationalen Gesetzgeber sein, auch für rein interne Sachverhalte entsprechende Stellen zu benennen. Dies wäre ein wichtiger Beitrag zur Entbürokratisierung und Verwaltungsvereinfachung in Deutschland. Hierzulande könnten die berufsständischen Selbstverwaltungen z. B. mit den Kammern diese Funktion wahrnehmen, da sie am besten mit den jeweiligen Wirtschaftssektoren vertraut sind.

Art. 5 enthält dagegen einen Vorschlag zur Verfahrensvereinfachung, der in der Praxis sich eher gegenteilig auswirken dürfte. Nach Art. 5 Abs. 2 darf ein Mitgliedsstaat grundsätzlich nicht mehr verlangen, dass Dokumente eines anderen Mitgliedsstaates im Original, in beglaubigter Form oder in beglaubigter Übersetzung vorgelegt werden müssen. Wieso soll es für einen Antragssteller unzumutbar sein, Dokumente im Original oder in beglaubigter und übersetzter Form vorzulegen? Unter anderem haben beglaubigte Übersetzungen die Funktion, dass entscheidungsrelevante Unterlagen in der jeweiligen Amtssprache vorliegen und hierdurch ein effizientes und schnelles Verwaltungshandeln erst möglich wird, was ja gerade im ureigensten Interesse des Antragsstellers ist.

Lassen Sie mich nun zum eigentlichen Kern der Dienstleistungsrichtlinie, den Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr, kommen. Dreh- und Angelpunkt der Regelungsvorschläge der Europäischen Kommission ist das Herkunftslandprinzip. Nach dem Herkunftslandprinzip, so wie es in Art. 16 niedergelegt ist, soll ein Dienstleistungserbringer nur den Rechtsvorschriften des Landes unterliegen, in dem er niedergelassen ist. Dadurch soll der Dienstleistungserbringer die Möglichkeit erhalten, in einem oder in mehreren anderen Mitgliedsstaaten Dienstleistungen zu erbringen, ohne deren Regelungen unterworfen zu sein. Aus Sicht des Dienstleistungserbringers klingt dies erst einmal verlockend – europaweit tätig werden zu können und nur noch an das Heimatrecht gebunden zu sein. Ob diese Verlockung aber den Test der Praxis besteht, ist zweifelhaft – wie anhand von folgenden Beispiel deutlich wird:

Ein portugiesischer Handwerker wird beauftragt, in Berlin ein Privathaus zu renovieren, liefert aber leider schlechte Leistungen ab. Nach welchem Recht regeln sich nun die Ansprüche des deutschen Auftraggebers? Der portugiesische Handwerker wird sich auf Art. 16 Satz 2 berufen, in dem es heißt, dass das nationale Recht des Dienstleistungserbringers u.a. auch die Qualität oder den Inhalt der Dienstleistung sowie die Verträge regelt. Und nach dem Fehlerbegriff im portugiesischen Gewährleistungsrecht läge u.U. keine mangelhafte Leistungserbringung vor. Der deutsche Auftraggeber wiederum wird die Ausnahmen zum Herkunftsland in Art. 17 studieren und auf Nr. 21 stoßen, in der es heißt: Das Herkunftslandprinzip findet keine Anwendung auf „die von Verbrauchern geschlossenen Verträge, die die Erbringung von Dienstleistungen zum Gegenstand haben, sofern die auf diese anwendbaren Bestimmungen auf Gemeinschaftsebene nicht vollständig harmonisiert sind“! Nun, angesichts der Komplexität dieser Regelung dürfte weder dem portugiesischen Handwerker noch dem Berliner Hausbesitzer klar sein, auf welcher Rechtsgrundlage ihr Streit zu regeln ist. Daran dürfte in der Praxis auch die in Art. 22 und 28 vorgesehenen Informationspflichten über die in anderen Mitgliedstaaten geltenden rechtlichen Anforderungen wenig ändern.

Dieses aus dem Alltag gegriffene Beispiel macht eines sehr deutlich: Angesichts der in der EU weiterhin bestehenden unterschiedlichen Rechtssystemen führt das Herkunftslandprinzip in der Praxis zu einer gewaltigen Rechtsverwirrung und Rechtsunsicherheit – und zwar nicht nur für den Verbraucher, sondern auch in gleichem Maße für kleine Betriebe, die mit ausländischen Unternehmen Geschäfte machen. Damit dürfte die Dienstleistungsrichtlinie – zumindest in ihrer jetzigen Fassung – in der Praxis eher das Gegenteil von dem erreichen, was sie eigentlich bewirken will. Es ist unwahrscheinlich, dass verunsicherte Verbraucher und Betriebe unter solchen Bedingungen ausländische Dienstleistungen vermehrt in Anspruch nehmen werden.

Generell ist zu befürchten, dass durch das Herkunftslandprinzip präventiv wirkende Regelungen geschwächt werden. So dienen beispielsweise die Ausbildungs- und Berufszulassungsregelungen reglementierter Berufe, wie sie auch für das Handwerk gelten, in erster Linie dem Verbraucherschutz. Sie stellen eine hochwertige Leistungserbringung und hohe Qualitätsstandards sicher. Die Berechtigung und Anerkennung derartiger Ausbildungs- und Berufszulassungsregelungen würde aber in den Augen deutscher Bürger stark abnehmen, wenn ausländische Anbieter unter erheblich leichteren rechtlichen Rahmenbedingungen ihre Leistungen in Deutschland anbieten – Stichwort: Inländerdiskriminierung. Zwar sind die europäischen Berufsanerkennungsrichtlinien grundsätzlich vom Herkunftslandprinzip ausgenommen. Dennoch ist zu befürchten, dass das Herkunftslandprinzip in seinen faktischen Auswirkungen den Trend zur Dequalifizierung bei der Dienstleistungserbringung verstärken wird.

Ein weiterer Bereich, der die Grenzen des Herkunftslandprinzips deutlich aufzeigt, ist die Entsendung von Arbeitnehmern.

Vom Regelungsansatz her stehen sich das Herkunftslandprinzip und die Entsenderichtlinie diametral entgegen. Während die Entsenderichtlinie gerade die Anwendbarkeit inländischer Normen auf ausländische Dienstleistungserbringer bezweckt, verfolgt das Herkunftslandprinzip den genau entgegengesetzten Ansatz. Warum dennoch in Artikel 24 und 25 der Dienstleistungsrichtlinie der Versuch unternommen wird, Teilaspekte der Entsendung von Arbeitnehmern zu regeln, bleibt unverständlich.

Durch die in Art. 24 vorgesehenen Änderungen der Entsenderichtlinie werden die Kontrollkompetenzen und effektiven Kontrollmöglichkeiten des Aufnahmestaates derart eingeschränkt, dass eine wirksame Kontrolle ausländischer Dienstleistungserbringer kaum noch möglich sein wird. Unverzichtbare Voraussetzung für eine effektive Kontrolle ausländischer Dienstleistungserbringer nach dem deutschen Arbeitnehmerentsendegesetz ist u. a. deren Pflicht, vor Beginn jeder Bauleistung diese bei den Behörden anzumelden und die für die staatlichen Kontrollen im Aufnahmestaat notwendigen Unterlagen in deutscher Sprache vorzuhalten. Beide Erfordernisse wären nach Art. 24 nicht mehr zulässig.

Die Erhebung von Daten über Entsendungen und die Kontrolle der Entsendefälle müssen aber in einer Hand liegen – und zwar in derjenigen des Aufnahmestaates -, um eine wirksame Kontrolle des Entsendegesetzes gewährleisten zu können. Dies gilt gerade für den Bereich der Bauwirtschaft, wo Arbeitsleistungen regelmäßig nicht am Betriebssitz, sondern auf ständig wechselnden Baustellen erbracht werden. Eine effektive Kontrolle durch den Herkunftsstaat ist nicht denkbar, da dieser weder Kenntnis von den tatsächlichen Verhältnissen im Aufnahmestaat noch in der Regel ein eigenes Verfolgungsinteresse hat. Diese Regelungsansätze sind jedenfalls völlig praxisfremd. Warum sollte z. B. die portugiesische Regierung ein Interesse daran haben, unter erheblichem finanziellen und administrativen Aufwand die Arbeiten der in Deutschland tätigen portugiesischen Baufirmen zu überwachen? Es ist auch kaum vorstellbar, dass ein solches hoheitliches Handeln ausländischer Behörden mit dem Souveränitätsanspruch der Bundesrepublik vereinbar wäre.

Abzulehnen ist ebenfalls die in Art. 25 vorgesehene Möglichkeit einer Entsendung von Drittstaatsangehörigen ohne entsprechende Aufenthaltsgenehmigung und Arbeitserlaubnis. Der Verzicht auf diese beiden Basiserfordernisse würde eine wirksame Kontrolle von Arbeitsmigration faktisch unmöglich machen. Wie sollen deutsche Behörden unter diesen Voraussetzungen noch feststellen können, ob z. B. ein portugiesisches Bauunternehmen mit marokkanischen Bauarbeitern legal seine Dienstleistungen hier in Deutschland erbringt? Der grenzüberschreitenden Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung wären Tür und Tor geöffnet.

Insgesamt hat die Europäische Kommission mit Vorlage der Dienstleistungsrichtlinie eine große Chance vertan. Mit der Brechstange des Herkunftslandprinzips versucht sie eine Über-Liberalisierung des Binnenmarktes zu erreichen, die zu praxisfernen Ergebnissen und wirtschafts- und sozialpolitischen Verwerfungen führt. Die Kommission hätte der Sache einen besseren Dienst erwiesen, wenn sie einen bescheideneren Ansatz gewählt hätte. So wäre es völlig ausreichend gewesen, die Vielzahl von vernünftigen Vorschlägen zur Erleichterung der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung – wie sie nicht zuletzt durch die Rechtssprechung des EuGH vorgegeben sind -, zu systematisieren und praxisgerecht auszugestalten. Angesichts des absehbaren Scheiterns der Lissabon-Strategie und der allgemein anerkannten Notwendigkeit einer Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der EU ist es bedauerlich, dass die Kommission diesen Weg nicht eingeschlagen hat.

Berlin, 08.12.2004
RA Jan Dannenbring