Die Redebeiträge zur Tagung.

Berlin, den 26. November 2004

Dr. Sigrid Skarpelis-Sperk, MdB
Arbeitsgruppe Wirtschaft und Arbeit
der SPD-Bundestagsfraktion

Die EU-Dienstleistungsrichtlinie:
Eine radikale Abkürzung auf dem Weg zu einem neoliberalen Europa

Eine Stellungnahme

Das Abschiedsgeschenk des scheidenden Binnenmarkt-Kommissars Frits Bolkestein an seinen Nachfolger ist das wohl brisanteste politische Projekt der Europäischen Union der letzten Jahre: der Vorschlag für eine EU-Dienstleistungsrichtlinie.

Selten stößt ein Vorschlag der Kommission auf so einmütige Ablehnung der Rechtsexperten, der Gewerkschaften, der Verbände der kleinen und mittleren Unternehmen, der sozialen Verbände und die der Krankenkassen, der freien Berufe und der Kulturschaffenden. Vom Bundesrat bis zum französischen Staatsrat ist die Kritik deutlich vernehmbar– nur die Verbände der europäischen Industrie und des europäischen Groß- und Einzelhandels sind dafür. Aber selbst sie stellen im sozialen Bereich Klarstellungsbedarf fest.

Dieser sog. Bolkestein-Entwurf ist die komplexeste, komplizierteste und die in sich und mit dem existierenden europäischen Recht und der künftigen Verfassung widersprüchlichste Vorlage in der Geschichte der EU.

Er greift umfassend wie nie in die nationale Souveränität ein, setzt sich gegen den Wortlaut der EG-Verträge über die ausschließlichen Zuständigkeiten der einzelnen Mitgliedsstaaten hinweg (z.B. Kultur, Gesundheit) und verlangt sogar, dass neue Gesetze und Vorschriften hier nurmehr mit Zustimmung der Brüsseler Bürokratie beschlossen werden dürfen.

Eklatant sichtbar wird der Eingriff in die nationale Souveränität durch den faktischen Wegfall der öffentlichen Kontrolle für ausländische Dienstleistungsunternehmen, die auf heimischem Boden tätig werden.

Die Bedeutung der Dienstleistungsbranchen in der EU
Die Dienstleistungsbranchen sind in der EU mittlerweile von herausragender Bedeutung. Sie repräsentieren zwischen 60 und 70 % des Bruttoinlandprodukts in den Mitgliedstaaten, mehr als 50 % entfällt auf die nicht vom Staat erbrachten Dienstleistungen. Rund zwei Drittel aller Beschäftigten und vier Fünftel der Unternehmen arbeiten in diesen Branchen. Große Dienstleistungsbranchen wie z.B. Banken und Versicherungen, die Versorgungswirtschaft wie Energie und Telekommunikation sind in den letzten Jahren EU-weit reguliert worden. Die noch unregulierten Bereiche beschäftigen über 60 Millionen Arbeitnehmer und erwirtschaften im Jahr rund 3 Billionen Euro.

Der Geltungsbereich
Der Geltungsbereich der Richtlinie umfasst bis auf einige Ausnahmen, wie z.B. die bereits regulierten Bereiche, alle Dienstleistungen, die als „wirtschaftliche“ Tätigkeiten und auch solche nicht-wirtschaftlicher Art, soweit sie „in der Regel gegen Entgelt“ erbracht werden. Weil „Entgelt“ nicht nur vom Empfänger der Leistung gezahlt werden muss, sondern auch vom Staat in Form von Beihilfen gezahlt werden kann, sind damit auch direkt und indirekt die Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge wie Gesundheitsdiensteistungen, soziale und kommunale Dienste aber auch Kultur und Weiterbildung erfasst.

Einige in der Dienstleistungsrichtlinie genannte Beispiele
Unternehmensberatung Vermietung von Kfz
IT-Dienstleistungen Reisebüros
Zertifizierung, Prüfung, Wartung Fremdenverkehr
Gebäudemanagement Sicherheitsdienste
Werbung Audiovisuelle Dienste
Personalagenturen inkl. Zeitarbeitsvermittlungen Gesundheitsdienstleistungen
Rechts- und Steuerberatung Immobilienmakler Häusliche bzw. Pflegedienste
Baugewerbe und Architekten Reglementierte Berufe z.B.
Handel Medizin

Andererseits gibt es eine große Anzahl von Dienstleistungsbereichen, die ausgenommen bleiben.

Die Richtlinie macht vier Arten von Ausnahmen vom Geltungsbereich:
• vollständige Ausnahme: Finanzdienstleistungen (Banken, Versicherungen, Altersversorgung), IT-Dienstleistungen (Richtlinien-Paket zu eCommerce), Verkehr, Steuerwesen und alle staatlichen Dienstleistungsbereiche (Artikel 2)
• allgemeine Ausnahmen vom Herkunftslandprinzip: Post, Elektrizität, Erdgas, Wasser, Rechtsanwälte, reglementierte Berufe i.S. der Anerkennungs-Richtlinie der Berufsqualifikationen, Notare, Soziale Sicherung, Entsenderecht, Abfallverbringung, Buchprüfung sowie einige weitere Bereiche (Artikel 17)
• vorübergehende Ausnahmen vom Herkunftslandprinzip (bis 2010): Geldtransporte, Gewinnspiele sowie Lotterien und Wetten (unbefristete Ausnahme), Gerichtsvollzieher (Artikel 18)
• Ausnahmen im Einzelfall (Gefährdung) vom Herkunftslandprinzip: öffentliche Gesundheit, Schutz öffentlicher Ordnung, Jugendschutz (Artikel 19)

Das Ziel der Richtlinie
Das Ziel der Richtlinie ist laut Kommission, alle in der EU noch bestehenden Hindernisse im grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr zu beseitigen, damit in der EU ansässige Unternehmen ihre Dienstleistungen gemeinschaftsweit anbieten können. Die Unternehmen sollen allein den Gesetzen ihres Herkunftslandes folgen und dies ohne andere oder zusätzliche Regelungen des Landes beachten zu müssen, in dem sie ihre Leistungen erbringen.

Der Kommission geht es nicht mehr und nicht weniger um den Abbau aller Verwaltungs- und rechtlicher Barrieren im Dienstleistungsverkehr – wie immer sie begründet bzw. berechtigt sein mögen.

Die vorgeschlagenen Maßnahmen
Allen vorgeschlagenen Maßnahmen liegt die Idee eines umfassenden mehrjährigen Prozesses der Deregulierung, Liberalisierung und letztlich Privatisierung zugrunde. Der bisher übliche und in den EG-Verträgen vorgesehene Weg der Harmonisierung wie z.B. im Finanz- und Versicherungssektor oder im Agrarbereich wird von der Kommission bewusst nicht beschritten. Als wesentliche Elemente schlägt die Kommission u.a. vor:
• Die Anwendung des Herkunftslandprinzips
• Die Einrichtung einheitlicher Ansprechpartner (One-Stop-Shops)
• Die Intensivierung der gegenseitigen Unterstützung unter den Mitgliedstaaten zur wirksamen Kontrolle der Dienstleistungstätigkeiten und freiwillige Verhaltenskodizes

Die Dominanz des Herkunftslandsprinzips
Strategisch wichtig ist dabei die Einführung bzw. absolute Dominanz des Herkunftslandprinzips (Art. 16). Es besagt, dass der Dienstleistungserbringer nur den Rechtsvorschriften seines Herkunftslandes unterliegt und zwar bezüglich
• der Aufnahme und der Ausübung der Dienstleistung, in dem er niedergelassen ist und
• der Regelung des Verhaltens der Dienstleistungserbringer, der Qualität oder des Inhalts der Dienstleistungen, der Werbung, der Verträge und der Verantwortlichkeit der Dienstleistungserbringer.

Konsequenzen aus der Anwendung des Herkunftslandsprinzip
Die Kontrolle des Dienstleistungserbringers sowie der von ihm erbrachten Dienstleistung obliegt dem Herkunftsstaat, auch wenn der Anbieter Dienstleistungen in einem anderen Staat erbringt (Art. 16, Abs. 2).

Das bedeutet, dass auf dem Boden ein- und desselben Staates 25 parallele Rechtssysteme in 20 Sprachen gültig sein und in Konkurrenz treten werden: das anzuwendende Recht wäre von Person zu Person bzw. Betrieb zu Betrieb, Dienstleistung bzw. Dienstleistungsteil je nach Herkunft des Dienstleisters verschieden. Eine solche Situation ist in der Geschichte ohne Beispiel. Selbst beim Turmbau zu Babel gab es zwar verschiedene Sprachen, ansonsten aber galt das Recht des Stadtkönigreiches Babylon.

In der Konsequenz werden sich in Deutschland inländische Betriebe strengeren Auflagen ausgesetzt sehen als ausländische (Inländerdiskriminierung). Sie würden dann die Gleichstellung mit der ausländischen Konkurrenz einklagen oder aber ihre Unternehmen dorthin verlagern, wo günstigere Normen, Standards, Auflagen, Sozial- und Umweltabgaben sowie Steuern angeboten werden. Nach der Richtlinie genügt bereits eine Briefkastenfirma, sagen wir in Riga, der Slowakei oder der Insel Jersey, um von einschlägigen deutschen Belastungen befreit zu sein.

Mögliche Folgen
Ein rasches Sozial-, Steuer-, Öko- und Qualitätsdumping ist absehbar und zwangsläufig – ebenso ein breiter Outsourcing- bzw. Betriebsverlagerungsprozess: die Zentrale ab ins Niedrigsteuerland, der arbeitsintensive Dienstleistungsunternehmensteil ins Niedriglohnland mit den geringsten Sozialabgaben, die Informations- und Werbeabteilung ins Land mit den schwächsten Verbrauchervorschriften und die Entsorgung von gefährlichen Stoffen ins Land mit den schwächsten Umweltauflagen bzw. -kontrollen und einem werbewirksamen freiwilligen Verhaltenskodex.

Der Druck in Richtung einer Harmonisierung auf niedrigstem Niveau wird immer stärker, denn ein „Tohuwabohu in Euro-Babylon“ könnte sich eine EU, die sich in Lissabon das Ziel gesetzt hat, „der wettbewerbsfähigste und dynamischste wissensbasierte Wirtschaftsraum der Welt“ zu werden, nicht auf Dauer leisten. Der Abbau der Bürokratie und Belastungen durch Nichtbeachtung staatlichen Rechts für die Dienstleistungserbringer würden erkauft durch eine weitgehende Marktintransparenz und zusätzliche Belastungen durch vervielfachte Rechtsberatung und –information und vor allem im Anfangsjahrzehnt der Umsetzung der Richtlinie weit verbreitete Rechtsunsicherheit.

Da solche Kosten weitgehend unabhängig von der Größe der Unternehmens sind, würden die kleinen und mittleren Unternehmen besonders stark belastet. Ob die Kostenverschiebung vom Anbieter der Dienstleistung auf den Abnehmer insgesamt eine Kostensenkung bringt, bleibt offen. Jedenfalls hat die EU-Kommission weder die Kosten der Umstellung, noch die der dauernden Belastung berechnet und ausgewiesen. Die Angebotsseite ist wichtiger – die der Nachfrager und Verbraucher zweitrangig. Letztere werden mit ‚Informationen auf Anfrage’ und den Verweis auf freiwillige Verhaltenskodizes abgespeist. Die Europäischen Verbraucherverbände nennen das Vorgehen der Kommission „den Sieg der Hoffnung über die Erfahrung“.

Die soziale Dimension Europas bleibt auf der Strecke
Mit der Dienstleistungsrichtlinie attackiert die EU-Kommission offen die soziale Dimension im EG-Vertrag und die noch weitergehenden Vorschriften der künftigen EU-Verfassung.
Schon im EU-Vertrag waren nicht nur der einheitliche Binnenmarkt ein Ziel, sondern auch ein hohes Niveau an Beschäftigung, sozialem Schutz und Umweltqualität sowie die Hebung des Lebensstandards, der Lebensqualität und des sozialen Zusammenhalts gleichwertige Ziele und Grundprinzipien.

Während in dem weitergehenden Vorschlag der künftigen Verfassung, Vollbeschäftigung und sozialer Fortschritt, Förderung von sozialer Gerechtigkeit und sozialem Schutz verlangt wird, wird die Richtlinie allein auf ökonomische Ziele, besser gesagt, einzelunternehmerische Erfolgskriterien wie Wettbewerb, Kostensenkung und Gewinnmaximierung ausgerichtet.

Missachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung
Mit dem vorgeschlagenen Entwurf versucht die Kommission unter Berufung auf die Dienstleistungsfreiheit den grundlegenden Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 50(3) des EG-Vertrages auszuhebeln. Dort ist verbindlich festgelegt, dass die Person, die ihre Dienstleistung zeitweilig in einem anderen Staat erbringt, dies „unter denselben Bedingungen“ tun muss, die der betreffende Staat „seinen eigenen Staatsangehörigen auferlegt“.

Die freie Bewegung der Arbeitnehmer – das Äquivalent der Niederlassungsfreiheit – ist nach dem EG-Vertrag gebunden an das Prinzip der Gleichbehandlung und Nicht-Diskiminierung aufgrund der Nationalität. Das Prinzip der Gleichbehandlung wurde durch die Europäische Charta der Grundrechte 2000, Art. 15 (3) auch auf Angehörige aus Drittstaaten ausgedehnt.

Die Richtlinie übergeht aber bewusst den Vertrag und die Verfassungen der Mitgliedstaaten. Damit ist absehbar: wenn an einem Ort, in einem Betrieb nach dem Recht des Herkunftsstaates verschiedene Löhne und Abgaben gezahlt werden und verschiedene Arbeitsrechte gelten, dann ist eine allgemeine Senkung der realen Masseneinkommen bzw. zumindest ein Einfrieren der Nominallöhne wahrscheinlich. Die nationalen Regelungen über Gewerkschafts-, Arbeitskampf- und Mitbestimmungsrecht kämen ebenfalls unter Druck, denn für formal im Ausland registrierte Firmen fände hier nach dem Herkunftslandprinzip ebenfalls nicht mehr das Inlandsrecht, sondern das Recht des „Herkunftslands“ des Unternehmens Anwendung.

Die Entsenderichtlinie steht zur Disposition
Es ist also kein Wunder, wenn die Gewerkschaften überall in Europa gegen diese EU-Dienstleistungsrichtlinien Sturm laufen und deutlich machen, dass auch der erste Schritt zur Gleichbehandlung, die Entsenderichtlinie für zeitlich entsandte Arbeitnehmer, rechtlich und faktisch mit der Anwendung des Herkunftslandprinzips vollständig zur Disposition steht. Dabei sollten wir nicht vergessen – sie gilt in Deutschland nur beim Bau. Insbesondere ist die Kontrolle zum Schutz gegen Ausbeutung in sensiblen Bereichen wie Bau nicht mehr gewährleistet. Die EU-Dienstleistungsrichtlinie, so wie sie heute vorliegt, ist der Versuch, die um Jahrzehnte verspätete Einführung der sozialen Dimension in Europa zu verhindern.

Schlussfolgerung
Aus diesen wenigen grundlegenden Argumenten wird klar, dass die EU-Richtlinie nicht allein durch das Herausnehmen wichtiger Dienstleistungsbereiche akzeptabel wird, sondern nur ein Zurückziehen und eine grundlegende Überarbeitung, die sie sozial vom Kopf auf die Füße stellt, ihre Annahme möglich macht.

Die EU-Kommission darf nicht mehr allein mit dem EU-Ministerrat hinter verschlossenen Türen verhandeln. Zu tief greifend sind die Auswirkungen der EU-Dienstleistungsrichtlinie für Arbeitsmarkt, Sozial- und Rechtssystem. Die ganze Richtlinie muss öffentlich diskutiert und mit den Betroffenen beraten werden.

Weiteres Vorgehen und Forderungen an nationale Regierungen, das EU-Parlament und EU-Kommission
Für die EU-Richtlinie gilt das Mitentscheidungsverfahren. EU-Parlament und Ministerrat müssen sich einigen, damit sie in Kraft gesetzt werden kann. Der Richtlinienentwurf befindet sich derzeit in den Beratungen im Rat. Der federführende Ausschuss des Europäischen Parlaments für „Binnenmarkt und Verbraucherfragen“ hat am 11. November 2004 eine Anhörung durchgeführt. Die erste Lesung im Europäischen Parlament ist für das erste Halbjahr 2005 vorgesehen. Die Kommission plant, die Dienstleistungsrichtlinie im Jahr 2007 in Kraft treten zu lassen.

Anforderungen an die Mitgliedstaaten
Damit die Richtlinie in den Mitgliedstaaten nach den bisherigen Planungen umgesetzt werden kann, müssen in den Mitgliedstaaten bis zum Jahre 2007 folgende Maßnahmen durchgeführt werden:

1. Den freien Dienstleistungsverkehr gesetzlich garantieren und die entsprechenden Vorschriften ändern (Artikel 16, 20, 23, 25 DLR)

2. Die Genehmigungsverfahren vereinfachen, die Genehmigungen müssen im voraus bekannten objektiven Kriterien genügen (Artikel 10 - 13 DLR)

3. Abschaffung einer Reihe von gesetzlichen Anforderungen an Dienstleister (Artikel 14, 21, 29 DLR)

4. Erstattung eines Berichtes, der die in der Richtlinie angeführten Anforderungen evaluiert, die die Entwicklung von Dienstleistungen einschränken können (Artikel 9, 15 u. 30 DLR), mit dem Ziel, mengenmäßige und territoriale Beschränkungen zu vermeiden. Diese Berichte werden von der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten gegenseitig evaluiert. Bis Ende 2008 arbeitet die Kommission einen Synthesebericht aus.

Bis Ende 2008 müssen alle Mitgliedstaaten die Vereinfachung der Verfahren und Formalitäten abschließen, insbesondere

• Die Benennung einheitlicher Ansprechpartner (Artikel 6)
• Die Möglichkeit zur elektronischen Abwicklung der Verfahren (Artikel 8)

Künftig müssen ab 2007 neue Regelungen auf diesem Gebiet der Kommission mitgeteilt werden. Dieser Zeitplan ist sehr ehrgeizig, denn bis 2005 muss demnach eine politische Einigung im Rat und EP erzielt werden.

Erste Schlussfolgerungen für die Arbeit des Deutschen Bundestages
Der Deutsche Bundestag hat dabei, wie alle nationalen Parlamente, nur die Möglichkeit, der eigenen Regierung inhaltlich und rechtlich Vorgaben zu machen, die diese nach dem Zusammenarbeitsgesetz zu beachten hat und ist gut beraten, wenn sie sich mit den Abgeordneten des Europäischen Parlaments und anderen nationalen Parlamenten berät. Dabei sollten umfassende Informationen eingefordert und grundlegende Änderungen durchgesetzt werden:

1. Die Regierung muss das Parlament und die deutsche Öffentlichkeit umgehend darüber informieren, welche Gesetze und Verordnungen, Verwaltungsabläufe und –anforderungen geändert bzw. wegfallen werden, ebenso welche öffentlichen bzw. im öffentlichen Auftrag arbeitenden Institutionen geänderte Aufgaben erhalten.

2. Fundierte Folgeabschätzungen, die bisher vollständig fehlen, müssen in Auftrag gegeben werden für die einzelnen Dienstleistungsbranchen, die Auswirkungen auf die Arbeitsmärkte, insbesondere die Höhe der Beschäftigung, ihre Struktur und Qualität sowie die Arbeitsbedingungen und kollektiven Arbeitnehmerrechte, die sozialen Auswirkungen sowie die Auswirkungen auf die kleinen und mittleren Unternehmen sowie die freien Berufe.

3. Grundsätzliche Herausnahme der Bereiche Daseinsvorsorge (z.B. Gesundheit, Bildung, Wasser, Abwasser, Abfall, öffentlicher Verkehr) sowie der sozialen Dienstleistungen aus der Richtlinie - sie sollten eigenständig geregelt werden. Kultur und audiovisuelle Dienstleistungen sind keine Gemeinschaftsaufgaben und somit prinzipiell nicht von der EU zu regeln.

4. Ebenso sollte – solange keine Harmonisierung der Besteuerung in der EU eingeleitet ist – die EU-Kommission keine Regelungsmöglichkeit bei Steuern erhalten.

5. Das Herkunftslandprinzip in der von der EU-Richtlinie vorgeschlagenen Form ist u.a. nicht akzeptabel, weil 25 parallel gültige Rechtssysteme in 20 Sprachen in einem Land zu einer weitgehenden Intransparenz und Rechtsunsicherheit für alle Beteiligten - vor allem die Schwächeren - führt. Hier muss, wie beim gemeinsamen Binnenmarkt für Güter, das Recht des Marktortes bei systematisch voranschreitender Harmonisierung gelten.
• Die Verlagerung der öffentlichen Kontrolle von Recht und Gesetz von dem Ort, an dem Dienstleistung erbracht wird (Marktort, Arbeitsort), an den Firmensitz, ist nicht hinnehmbar. Zum einen wird so die Durchsetzung von Recht und Ordnung nicht gesichert, zum anderen stellt dies einen nicht zu rechtfertigender Eingriff in die nationale Souveränität und die demokratischen Rechte der Bürger jedes Staates dar. Das Herkunftsland wird auch kaum in der Lage sein, aus der Ferne Beschwerden und Rechtsverstöße aufzuklären und wirksam zu ahnden.

• Die Anwendung des Herkunftslandprinzips auf den Bereich des Arbeits- und Sozialrechts verletzt das Gleichbehandlungsgebot des EG-Vertrages und des Grundgesetzes. Deswegen muss auf jeden Fall sichergestellt sein, dass der gesamte Bereich des Arbeits- und Sozialrechts einschließlich des Tarif- und Arbeitskampfrechts sowie der Arbeitsschutz als auch die Politik der Mitgliedsstaaten zur Kontrolle der Einhaltung rechtlicher Bestimmungen auf diesen Gebieten, zur Bekämpfung der Arbeitsmarkt- und Wirtschaftskriminalität vollständig und explizit von der Richtlinie ausgenommen wird. Stattdessen ist ausdrücklich auf die Entsenderichtlinie, die Rom-Konvention und das einschlägige Gemeinschaftsrecht zu verweisen. Eine grundsätzliche Prüfung der rechtlichen und verfassungsrechtlichen Probleme sollte von den mitberatenden Ausschüssen vorgenommen werden.

• Bezüglich der Leiharbeitsagenturen muss dem noch offenen Rechtstext Vorrang gegeben werden. Er darf nicht dem Anwendungsbereich der Richtlinie subsumiert werden. Die Arbeitsbedingungen von Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeiter müssen gemeinschaftsweit geregelt werden, deshalb sollte die entsprechende EU-Richtlinie, die den Grundsatz der Gleichbehandlung mit den Beschäftigten des Einsatzbetriebes vorsieht, unverzüglich verabschiedet werden.

6. Der Kommission muss deutlich klar gemacht werden, dass der bisherige mühsame Weg der Harmonisierung unter zunehmender Berücksichtigung der sozialen Dimension Europas die richtige Strategie ist und nicht der Weg eines Wettlaufs nach unten mittels des Brecheisens „Herkunftslandprinzip“.

Die unveränderte Anwendung der Richtlinie und insbesondere die Dominanz des Herkunftslandsprinzips würde zu einem Experiment führen, das auf die Dauer von sicher einem Jahrzehnt wichtige Wirtschafts- und Wachstumszweige einer weitgehenden Intransparenz von Märkten und anzuwendender rechtlichen Regelungen, fehlender öffentlicher Kontrolle zur Verhinderung von unfairem Wettbewerb und einer weit verbreiteten Rechtsunsicherheit aussetzen. Große, international agierende Unternehmen mit Wissensvorsprüngen und Rückgriffsmöglichkeit auf kostspielige Beratung hätten dabei deutlich mehr Chancen, kleine und mittlere Unternehmen müssten als Folge mit größerer Konkurrenz und Wettbewerbsnachteilen kämpfen.

Europa würde dadurch weder produktiver und innovativer noch mehr wachsen oder Arbeitsplätze schaffen. Auf ein solches Experiment sollte Europa verzichten.