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Die
Redebeiträge zur Tagung.
Dr. Stephanie Scholz, DW EKD
Sozial- und Gesundheitsbereich:
Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege
In der BAG FW arbeiten die sechs Spitzenverbände der
Freien Wohlfahrtspflege zusammen: Arbeiterwohlfahrt, Caritas, Deutscher
Paritätischer Wohlfahrtsverband, Deutsches Rotes Kreuz, Zentralwohlfahrtsstelle
der Juden in Deutschland und das Diakonische Werk der EKD. Die sozialen
Dienste der Wohlfahrtsverbände umfassen das gesamte Spektrum an Leistungen
der sozialen Daseinsvorsorge, wie Beratung und Unterstützung, Erziehung
und Betreuung, Pflege und auch medizinische Versorgung in Krankenhäusern
und Tagespflegeeinrichtungen.
Das Thema „Soziale Dienste und Europäische Union“, Wettbewerbsrecht
und Dienste der Daseinsvorsorge beschäftigt die Wohlfahrtspflege
schon mehrere Jahre. Dabei stellt sie die besonderen Charakteristika ihrer
Dienstleistungen heraus. Denn die sozialen Dienste werden direkt mit dem
Menschen erbracht, oder zumindest haben sie direkte Auswirkungen auf die
körperliche, psychologische oder soziale Befindlichkeit des Menschen.
Es sind unmittelbar personenbezogene Dienstleistungen.
Dies vorab, möchte ich nun einzelne Punkte aus dem
Richtlinienvorschlag herausgreifen, die nach unserer Einschätzung
am stärksten hinterfragt oder auch kritisiert werden müssen.
Ganz pauschal lassen sich unsere Bedenken in der Aussage zusammenfassen,
dass das Vorhaben der Generaldirektion Binnenmarkt, mit dieser Richtlinie
den Handel mit Dienstleistungen und damit Wachstum anzukurbeln, in gewissem
Rahmen stimmen mag, auch was die Erleichterung grenzüberschreitender
Tätigkeit und Mobilität auch in unserem Sektor anbelangt. Nicht
richtig ist aber, dass diese Richtlinie den Besonderheiten personenbezogener
Dienste gerecht wird und ebenso wenig, dass sie die sozialen Ziele der
EU-Verfassung und auch der Lissabon-Strategie von 2000 mit der ausdrücklichen
Ausrichtung auf soziale Kohäsion berücksichtigt.
1. Ein wesentliches Problem besteht bereits darin, dass
der Entwurf eine
> sog. horizontale Richtlinie ist, die Dienstleistungen insgesamt deregulieren
möchte. Sie unterscheidet damit nicht zwischen unterschiedlichen
Sektoren. Der noch geltende EG-Vertrag, ebenso wie der EU-Verfassungstext,
erlauben nur Liberalisierungen von „bestimmten“ Dienstleistungen.
Diese sektorale Betrachtung macht auch Sinn, da die konkreten Auswirkungen
von Herkunftslandprinzip und Verwaltungsvereinfachung in jedem Bereich
unterschiedlich sind.
2.
> Die Richtlinie sieht zur Entbürokratisierung neben dem allgemeinen
Herkunftslandprinzip zwei weitere Möglichkeiten vor. Artikel 14 zählt
Anforderungen und Auflagen auf, die auf jeden Fall wegfallen würden.
Artikel 15 nennt Zulassungserfordernisse für EU-Dienstleister, die
an Kriterien der Angemessenheit zu überprüfen wären, von
der europäischen Ebene (!).
Bei all der Entbürokratisierungseuphorie, die ja grundsätzlich
etwas positives will, dürfen aber Zuständigkeiten nicht durcheinandergehen.
Die Gestaltungsfreiheit des Staates und Entscheidungsspielräume vor
Ort, sei es national, regional oder lokal, sind wesentlich für die
Einflussnahme auf Qualitäts- und Sicherheitsstandards im Sozial-
und Gesundheitssektor. Entbürokratisierung kann allenfalls eigenständige
Gestaltungsfreiheit der jeweiligen staatlichen Ebene sein, wo sich die
geplante Verwaltungsvereinfachung konkret auswirkt. Sozialpolitische Gestaltung
hängt auch mit der Möglichkeit zusammen, einzelne Auflagen und
Anforderungen an die Dienstleister vor Ort zu richten.
Eng damit verknüpft ist die Ausgestaltung des Systems
der sozialen Sicherung. Die nationalen Sozialversicherungssysteme können
nicht über zentral-europäische Deregulierungen derart geöffnet
werden, dass eine faktische Harmonisierung stattfindet. Denn dies wäre
erst möglich, wenn gemeinsame europäische Leistungs- und Qualitätsstandards
in der EU entwickelt wären.
> Entscheidend für die Sozial- und Gesundheitsdienste,
die von niedergelassenen Dienstleistern angeboten werden ist die Gewährleistung
von Qualitäts- und Sicherheitsanforderungen in einem umfassenden
Verständnis, wie es vom jeweiligen Mitgliedstaat im Rahmen seiner
Gestaltungsfreiheit geteilt wird.
In der Diakonie läuft gerade eine Umfrage in den Landes- und Fachverbänden,
die im Ergebnis die Auswirkungen der Richtlinie darstellen soll. Ein wichtiges
Beispiel ist der Pflegebereich.
> Beispiel für Anforderungen an eine Niederlassung im Pflegebereich:
Zulassung einer Einrichtung nach Heimgesetz
Das Heimgesetz wird auch auf Einrichtungen für Menschen mit Behinderung
angewendet.
(festgelegtes Verfahren bei Heimaufsichtsbehörden)
Inhaltliche Anforderungen
• Qualifikation und Unbescholtenheit des/der Heimleiter/in
• Mindestanforderungen an Bau z.B. Zimmergröße, Funktionsräume,
WC / Duschen /Bad – Telefon, Rufanlage …
• Fachkraftquote der Beschäftigten in der Pflege (und grundsätzlich),
auch besonders für Nachtdienst
• Sicherung von Finanzeinlagen angemeldeter Bewohner/innen
• Ordnungsmäßige Aufzeichnungen zum betrieblichen Geschehen
(buchhalterisch wie fachlich-inhaltlich), verbunden mit Melde- und Aufbewahrungspflichten
sowie der Abgabe von statistischen Übersichten
• Gelegenheit zur Fortbildung für Mitarbeitende
• Mitwirkung der Bewohner/innen über Heimbeiräte u.a.
• Heimverträge (Vorhandensein sowie inhaltliche und formale
Anforderungen, Sonderkündigungsrechten etc.)
Nach unserer Kenntnis gibt es in keinem EU-Land ein vergleichbar
präzise geregeltes Heimaufsichtsrecht auf nationaler Ebene.
Einen Teil dieser Bestimmungen mag manch eine Einrichtungsleitung selbst
aus unserem Verbandsbereich für „überreguliert“
halten. Dies ändert nichts an der Einschätzung, dass durch eine
strikte Anwendung der Deregulierungsvorschriften der Richtlinie in Deutschland
die Heimstandards auf einen völlig ungeschützten Prüfstand
kämen, zumal es bisher an einem System fehlt, das – außer
dem Preis – Leistungsmerkmale von Heimen wirklich vergleichbar und
transparent macht.
Die Überprüfung von Qualitätsstandards geschieht
im Auftrag der Pflegekassen auf gesetzlicher Grundlage durch den Medizinischen
Dienst, aufgrund von dessen Bewertung können Pflegekassen Verträge
kündigen. Diese Kündigungsmöglichkeit hätten die Pflegekassen
nicht, wenn sie Leistungen von Pflegeanbietern aus anderen Ländern
zu zahlen hätten, die ungarische, dänische, französische
oder lettische Qualitätsstandards einführen, die nicht der deutsche
Medizinische Dienst zu bewerten hat, sondern die heimischen Stellen fernab
vom Geschehen.
3. Konkret zum Herkunftslandprinzip:
> Für personenbezogene Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen
werden beim Herkunftslandprinzip keine Ausnahmen gemacht. Es wird nicht
bedacht, wie sich eine unüberschaubare Anzahl von 25 Rechtsordnungen
mit 20 Sprachen in diesem sensiblen Bereich auswirken würde. Der
EG-Vertrag verlangt eindeutig, dass bei der Festlegung und Durchführung
„aller Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau
sichergestellt“ wird. D.h. auch die Kommission ist verpflichtet,
bei der Verwirklichung der Binnenmarktziele die Erreichung eines hohen
Gesundheitsschutzniveaus anzustreben. Für die Sozialpolitik gilt
ähnliches. Dieser Querschnittsaufgabe wird der Entwurf in seiner
jetzigen Form nicht gerecht. Am Beispiel der Pflege habe ich dies eben
dargestellt.
> Für unseren Sektor wird der Richtlinienvorschlag
gerade den Besonderheiten personenbezogener Dienstleistungen nicht gerecht.
Das Herkunftslandsprinzip ist ein anbieterorientiertes Konzept; in den
Bereichen der sozialen Dienste, der Gesundheitsdienste und der Pflege
aber ist den besonderen Bedürfnissen der Dienstleistungsempfänger
Rechnung zu tragen. Hier ist auch die Ausnahme vom Herkunftslandprinzip
für Verbraucherverträge nicht hilfreich, wollte man Patienten-
und Pflegeverträge unter diesen Begriff fassen. Denn im Gesundheits-
und Sozialbereich wird nicht wie bei anderen Dienstleistungen bezahlt.
In diesem Bereich der Daseinsvorsorge gilt das „sozialrechtliche
Dreiecksverhältnis“, in dem neben dem Dienstleister, dem Leistungsempfänger
auch der Kostenträger, also die Kranken- und Pflegekassen vertreten
sind. Hier werden die Vertragsverhältnisse völlig anders geregelt,
so dass allenfalls eindeutige Individualverträge auch ausnahmsweise
im Sozialsektor einmal unter den Verbrauchervertrag fallen können.
Eine andere Frage ist aber auch dann, ob wirklich das gesamte Vertragsrecht
ausgenommen ist, was von den Verbraucherorganisationen angezweifelt wird.
> Nicht nur die konkreten und langfristigen Auswirkungen
des Herkunftslandprinzips sind noch völlig ungeklärt bzw. schon
absehbar gefährlich für das Gesundheits- und Sozialniveau hierzulande.
Eine deutliche Schwachstelle des Richtlinienvorschlages bildet die unklare
Abgrenzung des freien Dienstleistungsverkehrs vom niedergelassenen Dienstleistungsbereich.
Denn die Definition einer Niederlassung als „feste Einrichtung auf
unbestimmte Zeit“ könnte zwar auch langfristige Projekte erfassen.
Sobald die Projektlaufzeit aber absehbar ist, also lediglich für
einen bestimmten Zeitraum gelaufen ist (z.B. ein Jugendhilfeprojekt),
so wäre der freie Dienstleistungsverkehr einschlägig. Dann wäre
für ein solches Projekt auch das Herkunftslandprinzip gültig.
Die Grauzone zwischen Niederlassung und vorübergehender Dienstleistung
ist noch sehr grau und dies ist nicht nur unsere Einschätzung. Der
Bundesrat hat genau diesen Punkt in seinem dritten Beschluss zur Richtlinie
deutlich problematisiert. (BRat Drs. 128/04 (3) v.24.09.04)
> Aber auch wenn man es ganz klassisch mit einer Niederlassung
zu tun hat, wie etwa ein Pflegeheim oder Hospiz, dann stellen die einzelnen
Anforderungen aus den Artikeln 14 und 15, die der einzelne Staat nicht
mehr stellen dürfte, abstrakte „Einfalltore“ für
das Herkunftslandprinzip auch für Niederlassungen dar: Denn kann
ein Mitgliedstaat etwa keine „Mindestbeschäftigtenzahl“
für einen Sozial- oder Gesundheitsdienst mehr verlangen, dann gilt
auch insoweit „lediglich die Bestimmung des Herkunftsmitgliedstaates“.
Aus Rahmenverträgen ergibt sich z.B. in Bremen für ambulante
Pflegedienste eine Mindestanforderung von 5 Beschäftigten. Dies ist
in anderen Bundesländern – als sogenannter Pflegeschlüssel
- ebenfalls genau festgelegt. Im Bereich der Jugendhilfe gibt es vergleichbare
Anforderungen an Mindestbeschäftigtenzahlen, hier ist es der Erzieherschlüssel.
4.
> in der aktuellen Debatte geht es häufig auch um die drohende
Erschütterung des nationalen Lohn- und Tarifgefüges. Beruhigend
wird dann oft hierzulande die Entsenderichtlinie und das Entsendegesetz
genannt, wonach entsandte Arbeitnehmer aus dem EU-Ausland in Deutschland
nur entsprechend deutscher Tarife zu bezahlen seien. Richtig ist zwar,
dass die Entsenderichtlinie weitergelten wird, weil sie nicht von der
Dienstleistungsrichtinie erfasst ist. Einen Schutz vor Lohndumping bietet
sie aber nur im Bausektor, weil nur hier Tarifverträge als Maßstab
auch gegenüber ausländischen Beschäftigten gelten. Andere,
Nicht-Bausektoren, könnten ihre Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen
nur dann auf entsandte Arbeitnehmer anwenden, wenn diese Bedingungen in
allgemeinen Gesetzen enthalten wären. Weder im Sozial- und Gesundheitsbereich
noch in anderen DL-Sektoren gibt es aber gesetzliche Mindestlöhne.
Hier wäre zu überlegen, ob nicht die Entsenderichtlinie auf
den gesamten Dienstleistungsbereich auszudehnen wäre.
5.
Als letzten Punkt möchte ich noch auf die Paralleldiskussion zur
Weiterentwicklung der „Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen
Interesse“ hinweisen. Denn die Kommission ist mit einem Grünbuch,
einem Weißbuch und nächstes Jahr mit einer geplanten Mitteilung
für Sozial- und Gesundheitsdienste sehr konkret mit der besonderen
Rolle der gemeinwohlorientierten Dienste befasst. Auch lässt der
neue EU-Verfassungstext eine Regelung speziell für die Dienste von
allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, vor allem in wirtschaftlicher
und finanzieller Hinsicht, zu. Man kann zu dieser Verfassungsnorm stehen
wie man möchte. Die Dienstleistungsrichtlinie findet in dieser speziellen
Vorschrift, es ist der Artikel III-122, jedoch keinesfalls ihre Ermächtigung.
Wegen der Unklarheit, ob nun aber Dienste der Daseinsvorsorge von ihr
erfasst sind oder nicht, besteht auch hier eine große Gefahr, dass
langjährige Arbeiten an der angemessenen europarechtlichen Behandlung
der Daseinsvorsorge überholt und hinfällig werden, ohne dass
etwas vergleichbares geschaffen wird.
Schlussfolgerung
Aus allen Einzelpunkten, die jetzt in kurzer Zeit mit konkreten Folgenabschätzungen
belegt werden müssen, zeichnet sich für den Bereich der Freien
Wohlfahrtspflege bereits ein Bild ab: alle offenen Fragen, sei es die
Anwendung des Herkunftslandprinzips, sei es überhaupt auch die Anwendung
der Richtlinie auf „Dienste von allgemeinem Interesse“, zu
denen die Sozial- und Gesundheitsdienste zählen, müssen geklärt
sein, bevor ernsthaft mit diesem Entwurf weitergearbeitet werden kann.
Dies gilt vor allem für den Sozial- und Gesundheitssektor.
Wenn der niederländische 2. Richtlinien-Entwurf vom
15. November zu den verwaltungstechnischen Anforderungen für Niederlassungen
schon anmerkt, dass gerade im Gesundheits- und im sozialpolitischen Bereich
solche nationalen Anforderungen voll gerechtfertigt sein können –
der Entwurf bezieht sich auf die Rechtsprechung des EuGH – dann
sollten solche Anforderungen doch von Anfang an in den Mitgliedsländern
unberührt bleiben. Vor allem die tätigkeitsbezogenen Anforderungen
im Gesundheits- und Sozialbereich sollten von präventiven Überprüfungen
ausgenommen bleiben. Nur im umgekehrten Falle, in dem spürbare Niederlassungserschwernisse
im Zulassungsverfahren auffallen und deren Beseitigung sich nach einer
neutralen Prüfung für die betroffenen Menschen als unschädlich
erweist, sollte eine Deregulierung auch im Sozial- und Gesundheitsbereich
möglich sein und stattfinden.
Das Herkunftslandprinzip, wie es dieser Richtlinienentwurf allgemein und
als Regel vorsieht, ist für den sozialen Sektor nicht geeignet.
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