Tagung "EU-Dienstleistungsrichtline: Bestimmt der Markt die Zukunft unserer Gesellschaft?" |
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| 10. Dezember 2004, 11-17
Uhr in Berlin ver.di Bundesverwaltung 10179 Berlin Paula-Thiede-Ufer 10 |
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| Die Redebeiträge zur Tagung. Dr. Kay Ruge
Der Entwurf der Dienstleistungsrichtlinie, der bereits Anfang 2004 von der EU-Kommission vorgelegt worden ist, wird erst jetzt von der Öffentlichkeit in Deutschland allmählich überhaupt wahrgenommen. Er wird auf der politischen Agenda sowohl auf europäischer wie auf nationaler Ebene im Jahre 2005 eine zentrale Rolle einnehmen. EU-Kommission und Bundesregierung sehen in einer Liberalisierung des Binnenmarktes im Bereich der Dienstleistungen erhebliches Potential für die weitere wirtschaftliche Entwicklung Europas und Deutschlands. Insofern bietet die heutige Tagung einen wichtigen und zu begrüßenden Anlass, den Entwurf der Dienstleistungsrichtlinie zu erläutern und auch kontrovers zu diskutieren. Der vorliegende Beitrag soll die Belange der deutschen Landkreise, aber auch der Städte und Gemeinden, in dieser Thematik erläutern. Die kommunalen Spitzenverbände sind sich in ihrer Einschätzung des Richtlinienentwurfs einig. Das Ziel des Vorschlags für eine Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt, die Hindernisse für die Niederlassungsfreiheit von Dienstleistungserbringern und für den freien Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten zu beseitigen, wird von den 323 deutschen Landkreisen und sonstigen Kommunen insgesamt begrüßt. Die Kommunen sind von dem Entwurf sowohl als eigene Dienstleistungserbringer wie auch in ihrer Rolle als Förderer der örtlichen und regionalen Wirtschaft berührt. Sie unterstützen deshalb den mit dem Richtlinienvorschlag beabsichtigten Abbau bürokratischer Hindernisse sowie die Vereinfachung von Verwaltungsverfahren für Dienstleistungserbringer zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen im Binnenmarkt. Davon kann nach kommunaler Einschätzung auch die Wirtschaft vor Ort in den Kreisen und Städten nur profitieren. Darüber hinaus sichern die Kommunen den europäischen Binnenmarkt auch durch ihre vielfältigen wirtschaftsüberwachenden Befugnisse. Sie sind für Gewerbeanzeigen und –erlaubnisse zuständig und gewährleisten die öffentliche Sicherheit durch Kontrollen im Umwelt- und Verbraucherschutz, im Baubereich wie im Ausländerrecht. In diesem Bereich sind deshalb das Herkunftslandprinzip wie generell der Anwendungsbereich des Richtlinienentwurfs kritisch zu hinterfragen. Anwendungsbereich, Art. 2 Richtlinienentwurf Erheblicher Klärungsbedarf besteht aus kommunaler Sicht bei der generellen Frage des Anwendungsbereichs des Richtlinienentwurfs. Nach der sich aus Art. 2 Richtlinienentwurf ergebenden Definition umfasst dieser alle Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden. Ausgenommen sind lediglich bestimmte Finanzdienstleistungen, Dienstleistungen und Netze der elektronischen Kommunikation sowie Dienstleistungen auf dem Verkehrssektor. Damit fehlt eine klare Abgrenzung zu dem Gesundheits- und Sozialbereich sowie zu den Diensten von allgemeinem Interesse. Unter dem Begriff der „Dienstleistung“ fällt europarechtlich schlicht jede selbstständige wirtschaftliche Tätigkeit, bei der einer Leistung eine wirtschaftliche Gegenleistung gegenübersteht. Damit werden dem Grunde nach neben freien Berufen, wie beispielsweise Rechtsanwälten, auch Tätigkeiten wie Pflegedienste und Krankenhausleistungen erfasst, genauso wie bestimmte kommunalwirtschaftliche Tätigkeiten, wie Dienstleistungen im Bereich des Tourismus oder der Betrieb von Sportstätten. Für diese völlig verschiedenen Dienstleistungen soll mit dem Richtlinienentwurf ein einheitlicher Rahmen geschaffen werden. Selbst wenn für den sensiblen Sozialbereich bestimmte Ausnahme- und Sonderregelungen vorgesehen sind, besteht hier die Notwendigkeit, eine im Ergebnis damit angestrebte europäische Harmonisierung nur wohl abgewogen vorzunehmen. Hinsichtlich der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, d.h. den Daseinsvorsorgeaufgaben, darf der laufende Grün- bzw. Weißbuchprozess nicht überlagert und vorweg genommen werden. Im Rahmen dieses Prozesses wird auf europäischer Ebene seit längerem versucht, Leistungen der Daseinsvorsorge und ihre Behandlung im Vergleich zu sonstigen Dienstleistungen zu definieren. Abgrenzungsprobleme bestehen zudem zu Bereichen, die bereits durch andere sektorale Richtlinien im Dienstleistungsbereich – wie beispielsweise zur Anerkennung von Berufsqualifikationen oder Rechtsanwälten – geregelt sind. Herkunftslandprinzip, Art. 16 Richtlinienentwurf Sehr kritisch zu beurteilen ist das sich aus Art. 16 Richtlinienentwurf ergebende Herkunftslandprinzip, nach dem Dienstleistungserbringer lediglich den Bestimmungen ihres Herkunftsmitgliedstaates unterfallen. Der Herkunftsstaat ist danach auch für die Kontrolle der Dienstleistungserbringer verantwortlich, wenn die Leistungen in einem anderen Mitgliedstaat erbracht werden. Konkret bedeutet dies, dass die kommunalen (Wirtschaftsüberwachungs-) Behörden ausländische Dienstleistungserbringer nicht mehr hinsichtlich der Aufnahme und Ausübung der Dienstleistungen kontrollieren, sondern dies nach den Art. 34 ff. Richtlinienentwurf dem Herkunftsland überlassen oder im Wege der Amtshilfe das Recht des Herkunftslandes anzuwenden haben. Theoretisch führte dies für die kommunalen Behörden zur Anwendung 24 verschiedener Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten. Die in dem Richtlinienvorschlag vorgesehene „partnerschaftliche“ Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungen dürfte praktisch bereits an Sprachproblemen scheitern. Dem können auch in Aussicht gestellte internetbasierte Informationssysteme, vor allem bei individuellen Kontrollen und ggf. schnell erforderlichem Eingreifen nicht abhelfen. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass die Dienstleistungserbringer mit den niedrigsten nationalen Umwelt-, Qualitäts- und Verbraucherschutzstandards im Sinne einer Nivellierung auf niedrigstem Niveau den Wettbewerb bestimmen. Nur exemplarisch sei beispielsweise darauf hingewiesen, dass in Deutschland beim Betrieb von Geräten und Maschinen im Freien in sensibel eingestuften Gebieten, z.B. Wohngebieten, bestimmte Ruhezeiten eingehalten werden müssen. Ob diese Anforderungen nach dem Entwurf der Richtlinie Bestand haben, ist nicht gesichert. Falls dieses nicht der Fall sein sollte, dürfte ein Dienstleister aus einem anderem Mitgliedstaat die Geräte und Maschinen, wie Rasenmäher u.ä., benutzen, ohne an Ruhezeiten gebunden zu sein. Ein anderes Beispiel betrifft die deutsche Gewerbeabfallverordnung, die die Anforderung an die Getrennthaltung und Verwertung von Abfällen enthält. Wenn nun ein EU-Ausländer auf einer deutschen Baustelle eine Dienstleistung erbringt, bei der Abfälle anfallen, sollten grundsätzlich auch für ihn diese Abfallverwertungsvorschriften gelten. Entsprechende europäische Vorgaben existieren diesbezüglich bislang nicht; das deutsche Recht enthält dagegen strengere Vorgaben als in den meisten anderen Mitgliedstaaten. Um Derartiges auszuschließen halten die Kommunen es für wichtig, allgemeingültige, d.h. nicht dienstleistungsspezifische nationale Vorschriften, die auch für Deutsche uneingeschränkt gelten, wie Bauordnungs-, Umwelt-, lärmschutz- und lebensmittelrechtliche Vorschriften unberührt zu lassen. Dabei könnte gedanklich ggf. sogar auf die europäische Rechtsprechung zurückgegriffen werden. Das Herkunftsland – bzw. Ursprungslandprinzip des Art. 16 Richtlinienentwurf ist nämlich kein gänzlich neues Mittel zur Realisierung des Binnenmarktes, sondern wurde im Bereich der Warenverkehrsfreiheit vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) eingeführt. Mit der so bezeichneten „Cassis“-Rechtsprechung hat das Gericht ein Vertrauensprinzip zwischen den EU-Mitgliedstaaten, der Gestalt eingeführt, dass in einem Mitgliedstaat rechtmäßig herstellte und in Verkehr gebrachte Erzeugnisse grundsätzlich auch in den anderen Mitgliedstaaten zugelassen sind bzw. zugelassen werden müssen. Als Beispiel sei auf das in Frankreich produzierte Auto hingewiesen, das grundsätzlich uneingeschränkt auch ohne weitere Prüfung in Deutschland verkauft und im Straßenverkehr zugelassen werden kann. Diesen Ansatz der gegenseitigen Anerkennung will der Richtlinienvorschlag nun auf die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit übertragen. Allerdings differenziert die Rechtsprechung des EuGH bei der Wahrenverkehrsfreiheit: Die Produktanforderungen (Herstellung des Autos) folgen dem Herkunftslandprinzip während die Vertriebsanforderungen (Verkauf des Autos bspw. nur innerhalb der gesetzlichen Ladenöffnungszeiten) sich nach dem Gastland richten. Übertragen auf die Dienstleistungsfreiheit könnte dies bedeuten, dass die Personenanforderungen an den Dienstleister (Berufsqualifikation o.ä.) sich nach dem Herkunftslandprinzip richten, während Art und Weise der Berufsausübung (insb. mit Blick auf die öffentliche Sicherheit und Ordnung, wie sie im Bau-, Umwelt- und Verbraucherschutzrecht geregelt ist) sich nach dem jeweiligen Gastland richten. Einheitlicher Ansprechpartner, Art. 6 Richtlinienentwurf Des Weiteren soll an dieser Stelle auch die Frage des nach Art. 6 Richtlinienentwurf vorgesehenen sog. einheitlichen Ansprechpartners angesprochen werden. Diese Frage dürfte weniger europarechtlich als vielmehr mit Blick auf die nationale Umsetzung der Richtlinie von Bedeutung sein. Ein einheitlicher Ansprechpartner in der Verwaltung für Dienstleister bedeutet nach dem Richtlinienentwurf nicht, dass physisch eine einzige Stelle für das gesamte Hoheitsgebiet bestehen muss. Verlangt wird lediglich, dass der Dienstleistungserbringer alle im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit notwendigen Formalitäten und Verfahren, vor allem diejenigen für Genehmigungen, bei ein und derselben Stelle erledigen kann. Dieses auf kommunaler Ebene zum Teil bereits praktizierte One-Stop-Shop-Konzept bedeutet eine erhebliche Vereinfachung: Der Dienstleistungserbringer muss nicht mehr verschiedene Genehmigungs- und Anzeigeverfahren durchlaufen, sondern kann sich – auch auf elektronischem Wege – an eine einzige Stelle wenden, die dann alle erforderlichen Verfahren bündelt und dem Antragsteller schließlich die gesammelten Genehmigungen übermittelt. Im Rahmen der nationalen Umsetzung dieser Vorgabe haben sich vor dem Hintergrund der Stärkung der örtlichen und regionalen Wirtschaft die Kommunen in Deutschland einhellig bereit erklärt, diese Funktion zu übernehmen. Die Kommunen sind bereits heute in zahlreichen Angelegenheiten einheitliche Ansprechpartner für Dienstleistungserbringer aus dem In- und Ausland. Dies belegen beispielsweise die bei der Gewerbeanmeldung aufgezählten Übermittlungsbefugnisse von Daten der Gewerbeanzeige. Die Landkreise übermitteln die Daten an die Wirtschaftskammern, Immissionsschutzbehörden, die Bundesagentur für Arbeit, die Berufsgenossenschaften sowie an das Handelsregister. Sie besitzen damit bereits heute umfassende koordinierende Kompetenzen, die allein schon aus Zweckmäßigkeitserwägungen heraus erhalten bleiben sollten. Mit Blick auf die Niederlassung kommen noch weitere Fachbereiche innerhalb der Kommunalverwaltungen hinzu, wie etwa die Bauaufsicht, der Brandschutz, die Lebensmittelaufsicht und Wasserbehörden, als häufig einzubindende Verwaltungseinheiten. Eine solche Bündelung bei der für diverse Einzelgenehmigungen auch sachlich zuständigen Behörde verhindert dem Sinn und Zweck der Dienstleistungsrichtlinie entsprechend den Aufbau zusätzlicher Bürokratie durch eine vorgelagerte Stelle. Darüber hinaus spricht die Kenntnis der Situation vor Ort und die nötige Distanz einer staatlichen Stelle gegenüber den Dienstleistungserbringern für eine Funktionszuweisung zu den Kommunen. Schließlich macht auch die Möglichkeit der Verknüpfung mit den wirtschaftsfördernden Aufgaben gerade der Landkreise einen Erhalt dieser Kompetenzen bei den Kommunen erforderlich. Schlussbetrachtung Im Ergebnis bleibt festzuhalten, dass Ziel und Ansatz der Dienstleistungsrichtlinie, Bürokratie und Genehmigungserfordernisse abzubauen und so Verwaltungsverfahren zu vereinfachen, aus kommunaler Sicht zu begrüßen sind. Sowohl der sehr umfassende Anwendungsbereich wie insbesondere das Instrument des Herkunftslandprinzips sind in der derzeitigen Form allerdings abzulehnen. Eine effektive Ausübung der kommunalen Wirtschaftsüberwachung muss im Interesse der öffentlichen Sicherheit sowie des Umwelt- und Verbraucherschutzes gewährleistet bleiben. Die Frage des einheitlichen Ansprechpartners wird zwar europarechtlich kein maßgeblicher Streitpunkt sein, er ist aber im Rahmen der nationalen Umsetzung für die deutschen Kommunen von großem Interesse. Hier spricht allein die Sachgerechtigkeit der bereits bestehenden Bündelungsfunktion für eine Verankerung dieser Aufgabe im kommunalen Bereich. Dr. Kay Ruge
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