Tagung "EU-Dienstleistungsrichtline: Bestimmt der Markt die Zukunft unserer Gesellschaft?" |
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| 10. Dezember 2004, 11-17
Uhr in Berlin ver.di Bundesverwaltung 10179 Berlin Paula-Thiede-Ufer 10 |
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| Die Redebeiträge zur Tagung. Eva-Maria Michel, Westdeutscher Rundfunk Köln
Entwurf einer Richtlinie Dienstleistungen im Binnenmarkt. Wesentliche Argumente aus Sicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Der Richtlinienentwurf verfolgt das Ziel, noch bestehende Handelshemmnisse im Bereich grenzüberschreitender Dienstleistungen zu beseitigen. Die vorgesehene Richtlinie basiert auf einem horizontalen Regelungsansatz. Der Anwendungsbereich würde danach nahezu alle Dienstleistungen unterschiedslos erfassen. Das von der Kommission verfolgte Anliegen ist sicherlich zu unterstützen, das gewählte Instrumentarium ist außerordentlich ehrgeizig, schießt jedoch über das Ziel hinaus. Dies gilt jedenfalls hinsichtlich des audiovisuellen Sektors. Dieser ist nicht mit sonstigen Dienstleistungen, nicht einmal mit jenen der so genannten Daseinsvorsorge, gleichzusetzen. Audiovisuelle Angebote zeichnen sich vielmehr durch eine Doppelnatur aus - ihnen wohnt nicht nur eine ökonomische, sondern vor allem auch eine kulturelle Dimension inne. Die Sonderstellung des Rundfunks ist allgemein anerkannt. Dies gilt zum einen auf internationaler Ebene. So sind die Europäer und die meisten anderen Staaten keinerlei Liberalisierungsverpflichtungen im audiovisuellen Bereich im Rahmen der Welthandelsorganisation eingegangen. Zum Schutz speziell der kulturellen Vielfalt, unter die auch die audiovisuellen Medien fallen, finden zudem - unter der Schirmherrschaft der UNESCO - gegenwärtig Arbeiten an einer internationalen Konvention statt. Auch das Gemeinschaftsrecht erkennt die Sonderrolle des audiovisuellen Sektors an. So hat speziell der öffentlich-rechtliche Rundfunk durch die Würdigung seiner Rolle in der Gesellschaft in Gestalt des Amsterdamer Protokolls Eingang in das Primärrecht gefunden. Darüber hinaus gibt es eine Reihe sekundärrechtlicher sektorspezifischer Regelungen, allen voran die EG-Fernsehrichtlinie sowie einschlägige Berücksichtigungsgebote z.B. in der E-Commerce-Richtlinie und in dem Richtlinienpaket zur elektronischen Kommunikation. Selbst der Rat erkennt in einem aktuellen Arbeitsdokument zum Entwurf der Dienstleistungsrichtlinie die Besonderheiten des audiovisuellen Sektors ausdrücklich an (Arbeitsdokument des Rates zum Entwurf der Dienstleistungsrichtlinie vom 15.11.2004, Präambel Ziff. 13 a). Konsequenz des horizontalen Regelungsansatzes ist es demgegenüber, gerade nicht auf sektorspezifische Besonderheiten Rücksicht zu nehmen. Im audiovisuellen Sektor lassen sich eine Reihe von Beispielen anführen, anhand derer es demnach zu Kollisionen oder zur Aushebelung von bewusst nicht harmonisierten nationalen Regelungen kommen würde. Dies betrifft zunächst die so genannten Genehmigungserfordernisse, die gemäß Art. 9 des Richtlinienentwurfs unter strenge Voraussetzungen gestellt werden. Danach würden sämtliche Zulassungs- bzw. Lizenzvoraussetzungen im Rundfunkbereich einer Vorabkontrolle der Kommission unterliegen. Konkret relevant würde dies zudem im Bereich der Medienkonzentration. In den Mitgliedstaaten bestehen eine Reihe unterschiedlicher Regelungen zur Sicherstellung von Medienpluralismus (Genehmigungserfordernisse, Regelungen zur Vielfalt von Inhalten, Quellen oder Verbreitung, spezifisches Medienkartellrecht, Regeln zur Verfügungsstellung von Sendeplätzen für unabhängige Dritte, Regelungen zur Stärkung der redaktionellen Unabhängigkeit, Regelungen über Interessenkonflikte). Diese Maßnahmen würden entweder bereits an Art. 9 des Richtlinienentwurfs, oder aber an den gemäß Art. 15 Abs. 2 des Richtlinienentwurfs mit Blick auf Nichtdiskriminierung zu prüfenden Anforderungen scheitern können. Problematisch gestaltet sich auch der Bereich der must-carry-Regelungen, also Bestimmungen zur Einspeisung von Programmen in das Kabel. Entsprechende Vorschriften sind Gegenstand der Universaldienstrichtlinie (Art. 31) und müssten daher eigentlich gemäß Art. 2 Abs. 2 lit. b) des Richtlinienentwurfs dem Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie entzogen sein. Die Kommission beabsichtigt jedoch ausdrücklich, die nationalen Weiterverbreitungsvorschriften für die Kabeleinspeisung der Überprüfung nach Maßgabe der Richtlinie zu unterstellen (vgl. Erwägungsgrund 36 des Richtlinienentwurfs). Dieser Ansatz entspricht nicht den selbst gesetzten Vorgaben und führt zu erheblicher Rechtsunsicherheit. Ein weiteres Beispiel ist der Hörfunk. Dieser ist, vergleichbar den Regelungen zur Sicherung des Medienpluralismus, bewusst nicht harmonisiert. Während es bei letzterem an der entsprechenden Gemeinschaftskompetenz fehlt, fehlt es beim Hörfunk bereits an einer nennenswerten grenzüberschreitenden Dimension. Mit Erlass der vorgesehenen Richtlinie würde der Hörfunk einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung unterworfen. Da aber - anders als beim Fernsehen in Gestalt der Fernsehrichtlinie - eine gemeinschaftsrechtliche Mindestharmonisierung im Bereich des Hörfunks besteht, käme allein das Herkunftslandprinzip (Art. 16 Richtlinienentwurf) zum Tragen. Die jeweils im Herkunftsstaat geltende Regelung müsste also von Deutschland akzeptiert werden. Auch die Regelungen zur Wahlberichterstattung sind aus guten Gründen nicht Gegenstand einer gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung. Naturgemäß weichen die jeweils nationalen Regelungen hier voneinander ab. Einige Mitgliedstaaten akzeptieren bezahlte politische Werbung im Rundfunkbereich, andere verbieten diese. Auch kennen nicht alle Mitgliedstaaten die Verpflichtung, politischen Parteien und Kandidaten freie Sendezeiten zuzuteilen oder die Wahlberichterstattung in einer gleichberechtigten und neutralen Weise im allgemeinen Programm zu integrieren. Die Geltung des Herkunftslandprinzips würde dazu führen, dass die Rundfunksender lediglich diejenigen Regelungen zur Wahlberichterstattung und politischen Werbung einhalten müssten, die in dem Staat ihrer Niederlassung gelten, unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat die Wahlen stattfinden. Dies würde insbesondere auch dann gelten, wenn die Ausstrahlung speziell auf einen anderen Mitgliedstaat, den so genannten Bestimmungsstaat, ausgerichtet wäre. Damit aber bestünde die Gefahr, dass nationale Vorschriften zur Sicherstellung fairer demokratischer Wahlen umgangen würden. Der Dreh- und Angelpunkt der vorgesehenen Richtlinie ist eben jenes Herkunftslandprinzip. Dieses unterscheidet sich zwar regulatorisch gerade dadurch von dem Ansatz einer (z.B. Mindest-)Harmonisierung, dass die Mitgliedstaaten in Folge des Herkunftslandprinzips grundsätzlich nicht verpflichtet sind, entsprechende europäische Vorgaben in nationales Recht umzusetzen, sondern lediglich, das jeweils einschlägige Recht der anderen Mitgliedstaaten anzuerkennen. Letztlich führt dieser Ansatz aber de facto ebenfalls zu einer Harmonisierung - und zwar naturgemäß oftmals auf niedrigstem Niveau. Dies ist umso bedenklicher, als Bereiche erfasst würden, die - wie Medienkonzentration oder Hörfunk - bewusst nicht gemeinschaftsrechtlich geregelt sind. Hinzu kommt, dass die Kompetenz der Mitgliedstaaten, den Rundfunkfunkbereich zu regeln, hierdurch empfindlich beeinträchtigt würde. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk fordert daher, den gesamten audiovisuellen Sektor vollständig aus dem Anwendungsbereich der vorgesehenen Richtlinie herauszunehmen. Sollte dies nicht zu erreichen sein, so bedarf es jedenfalls klarer und abschließender Kollisionsregelungen. Die insoweit allein vorgesehene Regelung des Art. 3 Richtlinienentwurf wirft demgegenüber mehr Fragen auf, als dass sie zur gebotenen Rechtssicherheit beitragen würde. Soweit sich tatsächlich im Bereich des audiovisuellen Sektors zu beseitigende Hindernisse des freien Dienstleistungsverkehrs herausstellen sollten, so bestehen zu deren Beseitigung spezifische Instrumentarien. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Fernsehrichtlinie, deren Revision ohnehin ansteht.
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