Die Redebeiträge zur Tagung.

Beitrag von Thomas Fritz (Attac)

EU-Dienstleistungsrichtlinie setzt Daseinsvorsorge unter Deregulierungsdruck

Anwendungsbereich: Richtlinie umfasst zentrale Daseinsvorsorgeleistungen

Der Geltungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie erstreckt sich auf sämtliche Dienstleistungen, die als „wirtschaftliche Tätigkeiten“ betrachtet werden. Damit verweist sie auf den in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes entwickelten funktionalen Unternehmensbegriff. Danach gilt jede Einheit, die wirtschaftliche Tätigkeiten ausübt, als Unternehmen – unabhängig von ihrer Rechtsform, der Art ihrer Finanzierung oder einer Gewinnerzielungsabsicht. Wesentliches Kriterium für wirtschaftliche Tätigkeiten: Sie werden „in der Regel gegen Entgelt erbracht“, wobei das Entgelt nicht notwendig vom Empfänger der Dienstleistung gezahlt werden muss. Dies kann auch der Staat übernehmen, z.B. in Form von Kompensationszahlungen. Wesentlicher Unsicherheitsfaktor für Leistungen der Daseinsvorsorge ist, dass dem EU-Recht keine eindeutige Abgrenzung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten zu entnehmen ist.

Da in Deutschland Gebühren und Beiträge als Entgelte zu betrachten sind, fällt eine große Zahl sozialer, gesundheitlicher, kultureller und bildungspolitischer Aufgaben potenziell in den Regelungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie. Für die Inanspruchnahme folgender öffentlicher Einrichtungen sind Entgelte oder Gebühren zu entrichten: öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Verkehrsunternehmen, Bibliotheken, Freibäder, Ver- und Entsorger, Theater, Museen, Kindergärten, Volkshochschulen, Fachhochschulen, Universitäten, Krankenhäuser, Pflegedienste oder Friedhöfe. Gleiches gilt für die im öffentlichen Auftrag tätigen Institutionen, von den Trägern der Freien Wohlfahrtspflege bis zum Technischen Überwachungsverein. Mit einiger Sicherheit ausgenommen sind nur jene Leistungen, die gänzlich ohne Entgelt erbracht werden (z.B. kostenlose Angebote von Vereinen, finanziert über Mitgliedsbeiträge oder Spenden). Das Wirtschaftsministerium schlägt aufgrund der Reichweite des Entwurfes sogar vor, folgenden Passus aufnehmen zu lassen: „Die Richtlinie findet daher unter anderem keine Anwendung auf den Unterricht an staatlichen oder im wesentlichen staatlich finanzierten Bildungseinrichtungen.“

Subsidiarität: Richtlinie ignoriert föderale Strukturen
In Artikel 5 des EG-Vertrags ist das Subsidiaritätsprinzip niedergelegt. Danach wird die Gemeinschaft in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, „sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkung besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können.“ Ferner darf die Gemeinschaft in den Bereichen Kultur (Art. 151 EGV), Gesundheitswesen (Art. 152 EGV) und bei sozialen Fragen (Artikel 137 EGV) nur unterstützend bzw. nachrangig tätig werden.

Mit ihren Bestimmungen zur Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit verlässt die Richtlinie aber diese Nachrangigkeit. Sie würde beispielsweise in die Planungs- und Steuerungselemente des deutschen Gesundheits- und Sozialsystems eingreifen, zu denen u.a. Zulassungsregelungen und -begrenzungen, Budgets und Preisfestsetzungen sowie umfassende Qualitätssicherungsmaßnahmen gehören. Derartige Planungsinstrumente unterfallen gleich mehreren Bestimmungen der Dienstleistungsrichtlinie, so dem Artikel 14 über unzulässige Anforderungen oder dem Screening- und Evaluierungsverfahren nach Artikel 15 sowie, vorbehaltlich einzelner Ausnahmeregelungen, dem Herkunftslandprinzip (Art. 16), den Bestimmungen zur Kostenerstattung (Art. 23) und den freiwilligen Maßnahmen der Qualitätssicherung (Art. 31).

Ein Novum ist dabei, dass die Mitgliedstaaten ihre Regulierungen a) selbst auf Diskrimierungsfreiheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit überprüfen müssen und b) diese der gegenseitigen Evaluierung der Mitgliedstaaten unterworfen werden. Dies ist ein Bruch mit bisherigen Verfahren zur Ermittlung von Vertragsverletzungen (nach Art. 226 EGV). Bisher kann die Kommission erst bei vorliegenden Verdachtsmomenten Vertragsverletzungsverfahren einleiten. Nach der Richtlinie aber müssen die Mitgliedstaaten ihre Maßnahmen rechtfertigen, bevor überhaupt der Verdacht eines Verstoßes vorliegt.

Die föderalen Strukturen in Staaten wie Deutschland, Spanien, Österreich, Italien oder Belgien werden schlicht ignoriert. Artikel 10 Absatz 4 der Richtlinie fordert, die „Genehmigung muss dem Dienstleistungserbringer die Aufnahme oder Ausübung der Dienstleistungstätigkeit auf dem gesamten Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaates erlauben (...)“. Für die Mehrzahl von Genehmigungen und Zulassungen sind in der Bundesrepublik Länder und Kommunen zuständig. Wie die Richtlinie mit der föderalen Kompetenzverteilung in der Bundesrepublik vereinbart werden kann, ist schleierhaft.

Unklares Verhältnis zu existierendem EU-Recht
Das Verhältnis des Entwurfs zum bestehenden EU-Recht ist unklar. Es existiert bereits eine Reihe von Vorschriften für Daseinsvorsorgeleistungen im Gemeinschaftsrecht, so die Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“, die Liberalisierungsrichtlinien für Postdienste, Telekommunikation, Energieversorgung und Verkehr, die Vorschriften über staatliche Beihilfen, die Ausschreibung öffentlicher Aufträge, die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen, die Koordinierungsverordnung im Bereich der Sozialversicherung sowie Bestimmungen zum Verbraucher- oder Umweltschutz. Von ihrem Anspruch her geht die Richtlinie aber über das existierende EU-Recht weit hinaus, denn sie soll „kumulativ“ mit den bereits vorhandenen europäischen Gesetzen angewandt werden. Diese kumulative Anwendung erzeugt erhebliche Rechtsunsicherheit.

Ferner ignoriert die Kommission die von ihr selbst mit einem Grünbuch initiierte, parallel ablaufende und noch längst nicht abgeschlossene Debatte über Leistungen der Daseinsvorsorge in der Europäischen Union. Dabei versicherte sie noch in dem vor Kurzem veröffentlichten diesbezüglichen Weißbuch, dass sie „keineswegs einen Schlusspunkt unter die auf europäischer Ebene geführte Debatte setzen“ wolle. Ein offener Streitpunkt dieser Debatte ist beispielsweise die Forderung nach einem Rahmengesetz für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse.

D) Herkunftslandprinzip ignoriert notwendige Mindestharmonisierung
Eine Gemeinschaftsmaßnahme kann nur dann die Bestimmungen des EG-Vertrags ersetzen, wenn sie ihren Gegenstand erschöpfend regelt. Die Dienstleistungsrichtlinie harmonisiert aber nicht ausreichend, um an die Stelle einschlägiger Artikel des EG-Vertrags zu treten. Eine Mindestharmonisierung wäre nötig bei Qualitätsnormen und -standards, beim Arbeits-, Umwelt- und Verbraucherschutz, bei der Berufsausbildung und -erfahrung sowie bei der Überwachung entsprechender Standards. Es kann erst zu einem Herkunftslandprinzip übergangen werden, wenn zuvor diese Anforderungen der Mindestharmonisierung sowie der gegenseitigen Anerkennung erfüllt worden sind. Dies war bisher auch bei allen Gesetzesvorhaben in der EU der Fall. Hinzu kommt, dass der Gemeinschaft in den Bereichen Soziales, Gesundheit und Kultur die Harmonisierung sogar untersagt ist.

Die Rechtfertigungsgründe für Einzelfallausnahmen vom Herkunftslandprinzip (Art. 19: Sicherheit, Tätigkeit im Gesundheitswesen, Schutz öffentlicher Ordnung) sind weitaus enger gefasst als in der Judikatur des EuGH, der bereits eine wesentlich größere Zahl von Gründen des Allgemeininteresses als zulässig erklärte. Dazu zählen u.a.: Schutz der Dienstleistungsempfänger, Verbraucherschutz, Schutz der Arbeitnehmer, finanzielle Stabilität der Sozialversicherungen, für alle zugängliches Gesundheitswesen, Betrugsbekämpfung, Kohäsion des Steuersystems, Verhinderung unfairen Wettbewerbs, Erhaltung des Rufs des Finanzsektors, Aufrechterhaltung der gesellschaftlichen Ordnung, Gläubigerschutz, Straßenverkehrssicherheit sowie der Schutz der Kulturpolitik und des nationalen Kulturerbes. Der Richtlinienentwurf fällt insofern hinter die Rechtsprechung des EuGH zurück.

Kontakt:
Thomas Fritz
Berliner Landesarbeitsgemeinschaft Umwelt und Entwicklung (BLUE 21)
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